Category: 国会的最后一哩路

2015年10月22日，即第13届国会第三期第三次下议院的第四天会议，国会反对党领袖兼峇东埔区国会议员旺阿兹莎，正式针对首相纳吉提呈不信任动议。十四天之后，即11月5日，这项动议正式列入国会下议院议事表，并列为这一次会议的最后一项，即第三十一项议程。哈迪个人法案的命运；3月18日，即第13届国会第三期第一次下议院的第六天会议，伊斯兰党主席哈迪阿旺，以马江区国会议员身份，提呈个人议员法案，要求国会修改《1965年伊斯兰法庭（刑事管辖权）法令》，以允许伊斯兰法庭在吉兰丹落实伊刑法的刑罚。

哈迪的这项个人议员法案，于4月7日正式列入国会下议院议事表，并同样列为那一次会议的最后一项，即第二十四项议程。两天之后，下议院宣告体会，这项个人议员法案未有机会获得辩论。接着，在第二次下议院会议期间，哈迪这项个人议员法案，于6月17日，第二次列入国会下议院议事表，并再次列入为那次会议的最后一项，即第二十八项议程。隔天，下议院宣布体会，这项个人议员法案再度束之高阁，没有机会获得辩论。中文报以头条刊登；当时，中文报以封面、头条和大篇幅的新闻手法，处理这最后一项议程。这一次中文报是否再以同样的新闻手法，处理着最新的“最后一项议程”？

当时，华社有一种看法，认为哈迪德个人议员法案会成功杀入议会厅，并在朝野互相厮杀一番之后，进行表决。这一次，华社是不是也有这样的看法呢？如果是，那说明国会将上演历史性德事件，纳吉的政治生涯或将终结国会殿堂。如果是，11月5日的中文报封面为何没有改版，并祭出类似的封面头条？我这样问，当然不是因为我认同或者不认同有关丹州伊刑法的个人议员法案，也不是因为我认同或者不认同针对纳吉的不信任动议。在这个人人皆有各自立场的面子书时代，具体认识法案比站稳立场更加重要。

“最后议程”的意义；我逐一列出这些“最后一项议程”，首先要说明的是，两者何其相似。人们对这两项“最后议程”——个人议员法案与不信任动议——的认识，取决于人们如何取得资讯——媒体的报导、党团领袖的看法等等——包括人们是否陷入歇斯底里的状态，是否盲目跟随我党领袖的说法。但是，这两项“最后议程”之所以相似，更大程度是取决于马来西亚国会运作的实际状况。一般情况下，不管是有关关丹州伊刑法的个人议员法案或者针对首相的不信任动议，“最后一项议程”都不会有机会杀入议会厅。理由如下：第一，简易数学计算说明：这两个议程皆位居议事表末端，在它们之前，国会下议院还有许多议程要处理。位居第三十一项议程，说明在它之前还有三十项议程。第二，这两项议程皆属于非政府事务。一者是非政府法案，一者是非政府动议。

政府事务必须优先；根据国会下议院《议会常规》第15（10）条款，国会下议院开会的每一天，议会厅必须优先处理政府事务。所谓“政府事务”，简易言之，就是由内阁部长或者副部长提呈的法案与动议。换句话说，没有官拜内阁的国会议员，所提呈的法案与动议，并非议会厅需要优先处理的事务。举国关注的不信任动议，并非政府事务，要如何杀入议会厅呢？这可以从议会常规与议会的运作窥见一二。

根据国会下议院《议会常规》第15（2）条款，政府事务在议事表的排列，是政府依据本身所需制定，并告知国会下议院秘书。首相署底下有一名部长，职权是掌管国会事务。正是这位部长，传达政府需要，或更贴切一点，是传达首相的需要，以让国会下议院议长于秘书知晓。以为部长可创造历史；2015年7月28日，纳吉改组内阁，并撤换掌管国会的首相署部长，由阿莎丽娜取代此前与下议院议长班迪卡阿敏不咬弦的沙希旦。事实上，阿莎丽娜仅是首相署第十三位正副部长中一位年轻部长。但是，掌管国会事物的职衔，让他在国会走路有风。

这意味，如果纳吉认为本身胜券在握，他可以指示阿莎丽娜，将不信任动议提前优先处理。这个过程，仅需一名内阁部长动议，将不信任动议转为一项“政府事务”。任何内阁部长都可以提呈动议，并说服议长，说明这一项攸关公众利益的重要动议，需要优先处理。只要议长满意，一项位居末端非政府事务，可以透过该名部长的另一项动议，摇身一变成为需要优先处理的“政府事务”。而这个过程，只需要一天的时间。有哪位内阁部长愿意写下历史？

2015年10月，马来西亚下议院的焦点，除了2016年国家财政预算案，就算是将提呈针对首相纳吉的信任动议或不信任动议。以下各项将是各界对全体国会议员的关注焦点：一、纳吉本身会否提呈信任动议？二、其余内阁成员会否对纳吉提呈信任动议？三、国阵后座议员是否个别或集体对纳吉提呈信任或不信任动议？四、非国阵议员是否个别或集体针对纳吉提呈不信任动议？五、一旦上述动议提呈未发生，或在议长室就已被否决，那么，明年度预算案会否首次历史性被否定？

约莫四十年前，第二任首相阿都拉萨（Abdul Razak）病逝伦敦翌日，即1976年1月15日，现任巫统副主席兼国防部长希山慕丁（Hishammuddin Hussein）之父胡先翁（Hussein Onn）仓促接任相位。当年国会开议期间，辩论并接纳了一项对新任首相的动议。这是马来西亚历史上，首次针对首相提成的信任动议当时，并非由胡先翁本人提呈，而是出自国阵上议院旺依布拉欣（Wan Ibrahim Wan Tanjong）。内容精要如下：“议会恭贺非常尊贵的拿督胡先翁，被最高元首委任为马来西亚第三人首相。仅次，议会给与肩负首相的拿督胡先翁全力的支持与合作。”

他是在《议会常规》第13（1）、第25，以及第26条款下，成功呈上国会，并在四名医院缺席、二十名议员参与辩论后获得通过。1973年8月2日，时任副首相的伊斯迈（Ismail Abdul Rahman）心脏病发猝逝。其传记作者黄基明（Ooi Kee Beng）在著作《淡泊官场：伊斯迈医生和他的时代》（The Reluctant Politician：Tun Dr Ismail and His Time）透露。随着伊斯迈病逝，时任首相阿都拉萨委任胡先翁为副首相，不过此举让世界感到惊讶。当时，马华公会正向阿都拉萨争取委任总会长陈修信为第二副首相。胡氏受委为副首相后，陈大感不解，质问道：那我呢？隔年，却基于健康理由，辞去马华总会长及内阁财政部长职。至今，马华不知未能一尝副首相的荣耀，就连财长这个关键内阁职位，也丢失了。

岂料伊斯迈病逝不到两年半，阿都拉萨也跟随着离世。胡先翁当时匆促接任首相，又兼任财政部长、国防部长与公共机构协调部长（Menteri Penyelarasan Perbadanan Awam），寻求透过国会巩固执政的正当性，乃是明智之举。一人兼任内阁四职的胡先翁有多重视这项动议，可以从动议提呈人旺伊布欣的背景窥见一二。旺氏是16世纪以来彭亨苏丹朝代显赫的宫廷大臣家族后代。从本土政治文化谱系爬梳，在当时马来（西）亚国会仅有十七年历史，由一位与王室渊源关系密切的贵族代表，在国会提呈信任动议，显见胡先翁对细节部分之处理，就是有一定要求的。就个人有限的本土阅读经验而言，历任马来西亚首相当中，胡先翁的历史地位最不受重视，学术界和舆论对其执政时期的政治事迹讨论也不多，也许如此，如果不是今天纳吉面临信任危机，这段1976年的议会掌故，自然不会引起人们关注。

三十二年之后，国人还沉浸在政治海啸那一年，马来西亚首位女性国会反对党领袖旺阿兹莎（Wan Azizah Wan Ismail），连同另外十四名民联议员，对时任首相阿杜拉巴达威（Abdullah Ahamad Badawi）提成一项不信任动议。主要内容如下：“我们对于首相拿督斯里阿杜拉巴达威投下不信任票动议，是因为他和其内阁部长在处理国家行政任务，让人民对政府的廉正没有信心。”惟这项动议没有机会进入议会厅，在议长室阶段已遭否决。这一次纳吉面临信任危机，国会下议院议长班迪卡（Pandikar Amin Mulia）宣称，马来西亚国会《议会常规》并未规定，国会议员可以针对首相，提呈不信任动议。回溯历史上国会曾经发生的攻防事迹，班迪卡的言论，是可以争论的。

两天一夜的净选盟集会4（Bersih 4）落幕后，人们心中自然如此疑问：几十万人上街，几千万人睡街过后，身陷贪污丑闻的纳吉会下台吗？我之前几场讲座上说过，纳吉应该下台。问题在于如何下台，几时下台。更关键的问题是：谁促成纳吉的下台？

促成纳吉下台：三种可能；首先，是那几本身促成自己下台。情况两种：如果尊重议会民主精神，那么国阵将从政党专制走向独裁专制。现代独裁者不只进行大逮捕，也会软硬兼施，四处筑起独裁共犯的铁丝网。马哈迪时代这样做。可以维持几届选举。那是石油贡献占联邦政府收入高收入40%的年代，掠夺型政权（predatory regime）正在形成，国家资源的掠夺成为马来西亚族的一道霸权景观。经济发展压倒一切，打压政敌和异议是必要之恶，社会普遍上选择成为霸权共犯。

纳吉时代若那么做，我大胆估计，大概只能撑到下一届选举。如今石油贡献占联邦政府收入已降至20%，网络和社交媒体让资讯快速流传，石油等天然资源价格下挫、马币贬值、股市和债市充满变数之际，掠夺型政权正濒临或面临资源有限但掠夺无限，这等辩论正式冲突、解体并重整的局面。民主政改和经济和经济发展的要求并不悖，社会普遍上拒绝赋予公权行使打压异议的正当性。

第二，政治集团促成纳吉下台。许多人在2015年7月28日纳吉重组内阁后。认为马哈迪集团后续乏力。我认为这点还有待观察。在当前政经局势之下，马哈迪攻势不会就此停顿。各方政治集团之间的合纵和连横，将成为政局带来诸多不确定性。在安华入狱、民联被埋葬后，朝野在战略与战术皆有异动。安华入狱，纳吉已成为过街老鼠，新希望运动（或日国家诚信党，Parti Amanah Negara）仍是纸老虎，马来领导真空未来变化如何，亟待观察。

第三，国会后座议员促成纳吉下台。马来西亚史上首次出现一位丑闻缠身的首相，重组内阁期间不但破环公权力机构有效运作，也破坏议会民主精神与制度的正常运作。纳吉政权的辩护士以集体负责为由，而做出捍卫首相重组内阁之举。这个理由只点出了集体负责三大内涵的其中一项。其余两项，不只避而不谈，并且当“一马弊案”、“海角七亿”丑闻传开后，在重组内阁过程中，蓄意破坏、颠倒议会民主常态，以保纳吉政权苟延残喘。

内阁集体负责：三大内涵；议会民主精神底下，集体负责俱备三大内涵。一是人民透过选举选出国会议员。掌握国会多数议席的政党或政党联盟组成执政党。推出首相人选，再由首相有权委任及重组内阁，阁员必须集体负责，执行政府决策。

马来西亚是内阁制，首相并非由人民直选，而是选后在国会产生。因此，首相与其内阁必须集体对国会负责。内阁集体象征行政权。相应的，所有在朝的后座议员，与所有在野国会议员和所谓的“独立议员”，集体象征立法权。这也是为何国阵后座议员理事会（BNBBC,BN Backbenchers Council ）惯用的马来名称——Kelab Penyongkong Barisan National(国阵支持者俱乐部)是个失焦的词汇。身在内阁的国阵议员集体象征行政权，但内阁以外的国阵后座议员不该自我矮化为“国阵支持者俱乐部”，无视本身乃集体象征立法权的一部分。

2015年3月13日，国会下议院议长班迪卡（Pandikar Amin Mulia）在Al-Bukhary基金会办公室与前首相马哈迪讨论国会大事时，对后者表示他对前国会运作感到心灰意冷，想要辞职。之后，马哈迪把两人私下的谈话公开，对媒体表示班迪卡心萌去意。班迪卡开始时否认，后来承认，并透露他于3月19日，在国会将辞职信交给首相兼国会下议院领袖（Leader of the House）纳吉，但后者拒绝接受他的辞职。没错，根据《议会常规》第4A（2）条款，国会下议院领袖并非议长，而是指政府首领。

接着，国阵后座议员理事会主席沙里尔（Shahrir Abdul Samad）一语惊人，直指议长办公室没有私人厕所，或许是压死骆驼的最后一根稻草。当然，班迪卡否认这个说法，并强调辞职行动遭到拒绝之后，他紧接对着纳吉说明，本身将改革当前国会运作体系。四项改革建议；根据报导，班迪卡在5月27日召开的第一次议会改革”会议上，提出四项改革建议，包括恢复《1963年国会服务法令》（1992年废除）、设定新的部长、成立第二议事厅（Second Chamber），以及增设小众委员会。5月28日，《星洲日报》引述消息指出，班迪卡表示，“如果明年无法落实议会改革，他准备辞去议长一职。”

今年内，议长两次对行政权“以辞职表心志”。第二次是在潘俭伟欲与一马公司首席执行员阿鲁（Arul Kanda Kandasamy）展开辩论一事中，班迪卡坚持表示，若潘俭伟在没有辞去“国会公共账目委员会”（PAC）委员职位的情况下与阿鲁辩论，而代表行政的内阁部长又认同此举，作为代表立法权的议长，他只好辞职。11月25日，《星洲日报》的独家报道引述消息指出，长官国会事务的首相署部长阿莎丽娜（Azalina Othman Said）近日内把“议会改革”的建议带上内阁，一旦获得内阁批准，预料于12月3日提呈国会。

该报道也指出，议会在辞职风波时所提的四项建议的第一项，即恢复于1992年废除的《1963年国会服务法令》，最终不被接纳。如果报导属实，班迪卡推动的四大议会改革项目，还未经过内阁的批准，已经去掉其一。在此笔者为读者补充一些资料，把这些不完整的片段一缝补。首先，媒体报导中议长召开有关议会改革的“会议”，应该是指“国会议会常规委员”（Standing Orders Committee）召开的会议。就像国会公账目委员会一样，国会议会常规委员也会是国会下议院底下的一个常设委员会（standing committee）。

目前国会下议院设有五个常设委员会。顾名思义，国会下议院底下的“国会议会常规委员会”，是负责一切与国会下议院的《议会常规》（standing committee）相关的事宜，其成员包括一名委员会主席与六名委员。议长是当然主席，六名委员包括副议长、内阁部长与朝野议员。在野议员是人民公正党巴东色海国会议员苏仁德兰（N.Surendran）与民主行行动党怡保西区国会议员古拉（M.Kulasegaran）。至于媒体报导中即将提呈上国会，有关议会改革的“建议”，应该是指一般国会常设委员会与特别遴选委员会（Special Select Comimttee）提成上国会议事厅的委员会报告。

五个遴选委员会; 西敏寺议会底下，小众委员会分为两大类，即常设委员会和特别遴选委员会。但是，马来西亚国会的《议会常规》，并没有使用常设委员会这项概念，而是把《议会常规》规定的五个小众委员会称为“遴选委员会”（Select Committee），把其余的小众委员会成为“特别遴选委员会”。以下是《议会常规》第81（1）条款的相关规定：“除了国会提名委员会、国会议会常规委员会、国会医院委员会、国会特权委员会，其余的遴选委员会皆称为“特别委员会。”

“A Select Committee other than the Committee of Selection,the Public Accounts Committee,the Standing Orders Committee,the House Committee and the Committee of Privileges shall known as a Special Select Committee.”

议会改革往往涉及《议会常规》的修订，而《议会常规》的修订，必须经由国会议会常规委员会提呈委员会报告至国会议事厅。任何民间组织或者个人，想要具体针对对《议会常规》的修订，提出议会改革的建议，都可以经过相关议员把改革项目带入国会议会常规委员会。只是首先必须做好《议会常规》的功课。如今阿莎丽娜把相关“委员会报告”带上阁内讨论，一旦再去掉重要的部分，届时提呈至国会议事厅的最终版本，重点改革项目可能所剩无几。但愿，班迪卡的议会遗产，可以涵盖全部重要的议会改革项目。本文旨在抛砖引玉。一旦有关马来西亚国会的议会改革报告提呈至国会议会厅，希望大家经过做好功课，细细审视具体的议会改革项目。