标准教科书告诉我们,国会的主要职责是颁布和修订法律、监督政府的支出(俗称为预算案)、监督政府行政管理以及辩论与国家利益相关的政策和事项。不幸的是,我们的国会操作完全不符合以上的标准。比如说,法案被提呈却没有安排足够的时间让议员准备和辩论,议员有时甚至只得到少过24小时的通知。我的以为议会同僚称之为“突袭式立法”。(Legislation by ambush)其中一个最明显的“突袭式立法”个案,就是极具争议性的《2015年国家安全理事会法案》的通过过程。现在已被立法生效的《国家安全理事会法令》,此法令赋予首相绝对的权力区宣布某个地区为“警备区”长达6个月,并可无限期延长。
换言之,该法案允许首相在不需要国家元首的御准下,宣布紧急状态;而联邦宪法150条款阐明宣布紧急状态是国家元首的特权。这项非常具争议性的法案是在2015年国会开会最后第二天提呈一读,并连同其他7项待申通过的法案,在国会最后一天进行辩论和表决。经过数小时的激烈辩论,《国家安全理事会法案》于凌晨4点通过。同年初,《2015年防恐法案》,即一项允许未来审先扣的恶法,也是在被提呈到国会一个星期后就辩论和表决,快速地被通过。辩论时间不足
即使是财政预算案的处理也是同样仓促。在成熟的议会(包括一些起步较晚但对民主程序认真的新兴国家),每个部门的预算拨款提议会先交由一个相关专业的委员会进行账目委员会之外,并无设立其他特定的专业委员会,我们除了设有公共账目委员会之外,并无设立其他特定的专业委员会;因此每个部门的预算拨款提议都是由整个议会在扮演个别“专业委员会”的角色下进行辩论。这不仅无效率,连辩论的时间也有限。例如,2015年教育部预算拨款的委员会辩论阶段涉及56亿令吉,或占总预算拨款的20%,是最大的部门预算,但却仅在4个小时内就完成辩论,这还包括了部长回答的时间。
国会议员不但没有得到足够的时间参与与辩论,他们也没有得到充足的时间与辩论,他们也没有得到充足的支援以便更好的执行他们的职责。世界上大部分的国会都会为国会议员提供足够的助理以协助他们执行任务。然而在马来西亚,无论是在选区,或者在国会里,我们连一个办公室都没有分配到,更别提助理。目前,我国国会只聘请了8名研究人员,他们得为222名国会议员服务。在这种资源人手欠缺的情况下,许多国会议员最终被逼花用自己的收入和捐款来维持办公室经费及聘请员工,还得自己动手做政策和法案研究工作。这加重议员的工作,进而削弱了他们的办事效率。
除此之外,马来西亚会在一年之内只召开60天的议会,工作量大约是世界各地议会的三分之一。但虽然开会的日子那么少,我们的首相也难得出现在国会参与辩论或回答问题。更糟糕德士,议会常规允许部长以“顾及公共利益”为借口,拒绝对某些问题作出回应。当国会开会的次数如此稀少,国会议员们怎么可能针对国家议题进行有效的辩论呢?一去年位列,当国会在6月到10月体会4个月期间,爆发了一马公司丑闻,净选盟4.0大集会以及红衫军反集会事件。然而,这些重要的事件却只能等到数月后国会复会时才能提出来辩论。
除此之外,国会许多象征性的地位与权力也在过去数十年间被大幅度削减。举例说,国会议员在议会里的言论向来是不受任何法律约束的。但随着联盟政府在1969年修改宪法,列明4项课题,即统治者、宗教、语文及公民权为“敏感课题”后,国会议员在议会里的言论自由即遭到钳制,甚至随时成为政治迫害法令底下的受害者。
此外,随着《1963年国会服务法令》于1992年被废除后,国会也失去去了它原有的象征性官僚自主性。在这之前,国会事物包括人员管理、开销管理和维修管理皆由国会本身自行决定。这项法令废除也意味着我们的联邦立法机构已沦为隶属于首相署管辖的60个部门的其中之一,立法机构屈服于行政单位的管控即成为一个不争的事实。改革迫在眉睫
过去的几年间,朝野两边开始在推行国会改革方面进行合作,而国会议会委员会也终于同意实行4项改革:设立一个特别议会厅、设定“部长回答问题”时间、缩短提交提问所需给予的通告期限,以及成立9个特别委员会来监督各个部门的表现。许多国会议员对于国会改革充满期待,特别是有关成立特别委员会这一块。它除了能让国会议员们专注在特定部门事务之外,朝野成员的合作也能使到立法的过程变得更具包容性及有意义。
有关的建议最终被带入内阁讨论,当然这是一个莫名其妙的程序,因此行政和立法单位理应使操作独立、互不干涉,惟内阁之决定通过4项建议中的其中3项,被驳回的竟是最重要的一项建议,那就是成立特别委员会。此外,政府应该考虑设立影子内阁机制。当每个部门都有一位法对党官方发言人负责时,那不打能够加强议会内的辩论素质,也能有效的避开许多杂音和混淆,令反对党课题的立场更加明确一致。话说回来,影子内阁也不该是有名无实的,它需要被赋予相等的地位和权力。影子内阁部长应享有议会上辩论和发问的优先权,有权使用国会的资源包括资讯和研究人员,以便有效加强他们的问责任务。资源分配不当
另外,国会可以推行一些简易可行的改革,比如为人在野党议员为公账会主席、为议员们提供机制上的援助,包括人力资源和办公室设施辅助等。理想的情况,应该是恢复国会服务法令,即使这只是为了传达一个象征性的信息。另一个受争议的课题,莫过于反对党议员从未获分发任何选取拨款,而执政党国会议员却每年得到500万令吉的选区拨款。这种偏差式的选区拨款制度,除了不利在野党议员,也助长了朋党歪风。
选区拨款应该分配给所有议员。在非国阵掌权的槟州和雪兰莪,州政府公平分发选区拨款给在野党议员。雪州政府更立法规定公账主席一职须由反对党领袖担任,可惜该州反对党没胆量敢接下这重要的职务。马来西亚国会改革已经拖延太久了。近期推行的数项改革计划无可否认是好的开始,但若要看见更显著的改变,就必须仰赖更积极的政治意愿。除非我们让国会恢复其功能,能成为一个真正独立的运作平台,让议员们执行他们的立法任务,有效的审核政府,在国会辩论重要的国家议题,否则它将继续被视为一个无力的橡皮图章。